By陳俊名 105.7.14.再刊載 陳俊名臉書、部落格http://chernjming.pixnet.net/blog
第七章 綜合評論與建議
7.1 綜合評論
基於上述研究成果，目前蔬菜運銷制度的實際運作已得到具體的釐清，蔬菜生產與運銷的問題都已深入掌握，各種產銷現象也都能獲得確實、合理的解釋！
產與運銷是交互影響的，蔬菜運消制度的長久存在必有賴蔬菜生產情勢的支持，而蔬菜生產也深受蔬菜運銷制度左右，故要理解蔬菜運銷制度的實際運作也必得了解蔬菜生產的特性！台灣蔬菜市場是個內需市場，進口量、出口量佔蔬菜總生產量之比例均低，可說是生產的蔬菜主要為了國內消費，而消費的蔬菜以生鮮為主，故缺乏伸縮彈性，極易造成價格波動！受氣候與病蟲害等因素的影響，蔬菜單位面積生產量不穩定，又政府沒有實施整體性計畫生產，也沒有提供正確的生產面積資料，在運銷上也沒有穩定價格的措施，在限定農地必得農用的前提下，任由農民決定是否種植蔬菜與種植蔬菜的面積及種類；只是為了避免夏季蔬菜因災害導致供應不足而價格飆漲之政治壓力，盲目鼓勵增加生菜種植面積將平抑菜價的責任轉移給農民負擔！對農民而言，在農地利用受到限制的前提下，因農地不可荒廢的觀念，將絕大部分農地投入農業生產、選擇作物種植！因菜價極不穩定且沒有時間規則性，種植蔬菜的價格風險很大、如同賭博一般，個別農家都只敢分梯次細小化或小規模種植蔬菜，故無論是全部蔬菜或個別蔬菜種類的種植面積都極不穩定，這是全部蔬菜及個別蔬菜種類的供給量都極不穩定之最主要原因，供過於求或供不應求持續交互發生，蔬菜價格無可避免地極不穩定！整體而言，因農地過多，眾多農民總是前仆後繼地種植蔬菜，蔬菜經常是供應充裕；即使夏季蔬菜生產風險高，若沒有天然災害發生，蔬菜也是供給充裕！但也可能因全部蔬菜或個別蔬菜種類種植總面積偶然地不足，即使在冬季蔬菜栽培容易，也會嚴重供應不足！
台灣週年生產蔬菜，而且每個季節生產的種類都很多，但農民生產出來的蔬菜必得透過自己所能及的運銷管道銷售出去，因代採、販運商的收購價格相對較高且較穩定，各地農民通常只選擇當地代採或販運商收購的蔬菜種類種植，故各地生產的蔬菜種類在各季節內都只局限於幾種主要蔬菜，都無法自給自足，必得將當地生產的蔬菜種類之過多數量銷售到其他地區，而沒有生產的蔬菜種類由其他產地供應！
在「研究產地」第一區存在的運銷管道有代採、共同運銷及一個產地批發市場；第二區有販運商及共同運銷。對農民而言，並沒有所謂的「直銷管道」！因政府提供共同運銷農民團體許多補助，無論是第一區、第二區辦理共同運銷的農民團體都普遍設立，其中有很多是由販運商申請設立的。在政府的放任下，農民團體私人化情形很嚴重，實際上不是真正的農民團體，社員在生產上運銷上都沒有集體行動；而共同運銷只是「共同運輸」而已，將任何願意參加的農民、販運商之蔬菜運送到消費地批發市場，價格由拍賣決定。由於大多數消費地批發市場的經營管理不善，以「供銷一體」貨源為主，共同運銷蔬菜難以立足，故90%以上的共同運銷蔬菜都集中於一市、二市，但市場沒有實際執行貨源調配工作， 而農民團體眾多，將各地願意參加共同運銷的蔬菜都集中到這兩個市場，往往會導致供給過量不僅產生許多殘貨，整體交易價格也低落，尤其是蔬菜供應充裕的時期！而且拍賣交易之價格決定於承銷人間的競價，這樣的價格決定方式使得成交價格充滿不確定因素，不僅承銷人間會因共同利益而減少競爭、聯合壓低價格，「習俗性圍標」的情形很普遍，也使得承銷人與拍賣員的勾結得以存在。在沒有貨源管制、供應量極不穩定的情況下，這些交易弊端很容易隱藏。故農民參加共同運銷的蔬菜之成交價格往往受到不合理地壓低，風險很高，品質好的蔬菜之成交價格可能低於品質差的，同一批蔬菜也可能賣得差異很大的價格！對於共同運銷缺乏信心，以賣給當地的代採或販運商為優先，通常是代採販運商收購剩餘的蔬菜才參加共同運銷，故共同運銷之數量、品項、品質很不穩定，蔬菜品質通常較差，在蔬菜供應不足時貨源大幅降低，蔬菜供應充裕時則過量供應、殘貨很多！
正因為共同運銷之銷售市場只局限於一市、二市，拍賣價格之決定又很不公平，代採、販運商才能在共同運銷農民團體已普遍設立的條件下依然強勢地存活！相對而言，代採、販運商的銷路非常廣闊，個別代採、販運商都有許多客戶，且與客戶關係良好，而能賣得與共同運銷價格差距頗大的較高價格，即使有些販運商是經常性參加一市、二市的拍賣交易也能因派有駐在員或與拍賣員關係良好而賣給較高的價格，故現貨交易蔬菜的代採、販運商都能在產地以高於共同運銷價格的價格收購蔬菜，而期約交易蔬菜的販運商則能以平穩的低價收購蔬菜，故代採、販運商的貨源掌握能力都很強，尤其是蔬菜供應不足時，大多數的蔬菜是被代採、販運商收購，使得他們更能哄抬價格而擴大利潤！
在產地，無論是第一區的代採或第二區的販運商都是以集團化或類集團化的方式決定收購價格。代採每天接受各地零批商的委託購買其所需各種蔬菜種類（以當地生產的水菜為主），雖然代採數目多達100人以上，但價格競爭卻不明顯！個別代採給予農民的收購價格是依據農民交貨後當晚代採間共同決定出稍高於共同運銷價格的收購價格在小幅度範圍內自行決定的！這樣的價格決定方式不僅使得代採能因收購價格高於共同運銷價格而掌握貨源，也能在賺取服務費之外賺取價差！雖然在第一區還有該產地批發市場之運銷管道，農民在此出售蔬菜的價格也高於代採的收購價格很多，但因每天銷售數量少及有滯銷危機，這個運銷管道存在並無法打破代採間共同決定價格的局面！第二區的販運商是自行收購蔬菜後再個別議價銷售給其客戶，負擔價格風險！無論是現貨交易或期貨交易蔬菜的販運商通常只專門收購一種蔬菜，對該種蔬菜的生長特性及各主要產地的產期、生產情形非常了解，能夠相當程度地估計該種蔬菜短期內的整體供需情勢！現貨交易蔬菜的販運商收購區是固定的，收購價格由該區3-5個販運商共同決定，上品的收購價格會高於共同運銷價格，而中品的收購價格低於共同運銷價格，農民通常將上品賣給販運商而中品參加共同運銷，但當供不應求時大部分貨源為販運商所收購。期約交易蔬菜販運商的收購範圍很遼闊，交易時機可分為種植前的契作、採收前20-40天的買青及接近採收時的買斷，收購價格的決定有類集團化的情形，但不若前述兩者嚴重！因共同運銷價格經常不敷成本，即使在供不應求時也可能是很低價，故販運商的契作、買青價格非常平穩，農民可以得到4000-6000元/0.1公頃的利潤，在務農收入普遍低落的情況下，對農民而言，這樣的利潤已算是很不錯了；但因販運商能夠掌握種植面積，當預期採收時價格會低，就減少收購數量，故販運商能確保利潤；當預期採收時價格會高，就增加收購數量，而能獲得很高的利潤，攫取因種植面積少、供給不足的利益！在第三種交易情形，因已接近採收，若交易時共同運銷價格很低，販運商就以很低的價格收購所需的數量；若交易時共同運銷價格高，販運商就以相對於當時的共同運銷價格較低的價格收購；若交易當時販運商預期價格就要上漲了，販運商間的收購價格會較混亂，但即使是以較高價格收購的販運商也能獲得很高的利潤，因為農民不能預知未來幾天的價格漲勢，故無法充分要求合理的價格！由於販運商是依據採收時的預期價格調整收購數量，當價格會高漲時，大部分貨源已被販運商收購，享受了大部分之生產面積減少、供給量減少、價格上漲的好處；而當價格低落時，農民得承受種植面積太多、供給過量的惡果。由於第二區個別販運商通常只專門收購一種蔬菜，能夠相當程度地估計該種蔬菜短期內的整體供需情勢，依據預估的銷售量調整收購數量，而且有許多客戶，與客戶關係良好，故都能以有利潤的價格出售，尤其在蔬菜供應不足時，客戶的需求相對較大，販運商就更能夠哄抬價格而擴大利潤！
絕大部份產地蔬菜是經由直接向代採販運商購買的零批商及批發市場的拍賣交易而進入大台北地區。但因批發市場沒有普遍設立，大台北地區只有三個批發市場，而且拍賣貨源約只佔該地區蔬菜總消費量的35%，其餘大部分貨源是由零批商直接向產地購得，故拍賣價格難以成為主導價格！又拍賣交易是採分組同時拍賣、多件數一次拍賣的方式，不適合需要品項多、每種品項數量少的零售商、大消費戶進入交易，而拍賣貨源之數量、品質、品項極不穩定，也會對零批商造成困擾，故自拍賣進貨的承銷人是以一市、二市分貨場及一市附近的環南市場之零批商為主。也就是說，拍賣交易存在著進入障礙，以致大部分拍賣價格決定不公平的好處為零批商承銷人所享受，其出售價格與拍賣價格的差距很大！雖然代採貨、販運商貨零批商的進貨價格會高於拍賣貨零批商，但因其貨源之品質良好、不用投入許多勞力整理蔬菜，且貨源掌握能力很強，尤其在全部蔬菜或個別蔬菜供不應求、可以哄抬價格時期其貨源不虞匱乏而能多得利益，故三種零批商都有其利基，利潤都很豐厚，拍賣貨零批商（與拍賣員有特殊關係者除外）不必然就較有利！在目前的運銷制度下零批交易幾乎是必經的交易層次，由於零批商佔有非常有利的市場位置，對於產地蔬菜供應情形或拍賣貨源到貨量與消費地需求情形都很清楚，有許多穩固的客戶群，能夠適當地決定進貨量，無論進貨價格高低都能依據所處零批市場交易當天的供需情形以能夠有利潤的價格出售，尤其蔬菜價格很不穩定且不透明化，而零售商、大消費戶所需品項多只能向經常購買的零批商作有限度的比價，故零批價格很混亂，而零批商往往能夠獲得很高的利潤，每月的利潤必有10萬元以上！
在零售市場方面，大部分消費者是以到傳統市場購買蔬菜為主，超市在蔬菜販賣上無法傳統市場競爭！每個傳統市場內外蔬菜零售商都很多，可視為沒有進入障礙！零售商除銷售給消費者外，通常也有大消費戶客戶，與大消費戶客戶的交易關係很穩定，而與消費者的關係較為疏遠，但零售商會以免費贈送調味用蔬菜及親切的服務態度來穩固消費者客人，並以販賣與其他零售商不同的品項、品質、整理程度以造成服務差異性、吸引消費者客人！由於各傳統市場的客群很固定，雖然每天來客數不同，但零售商基於長久的經驗可以估計消費者客人大致的需求，在知道進貨價格後都可以適當決定進貨量！由於零售商每天的進貨量通常不到200公斤，販賣過程會有損耗，也會有殘貨，故零售商會依消費者能接受的價格來決定出售價格，利潤率通常很高；在需求相對較大時，利潤率更是大幅提高！一般而言，不僅各傳統市場的價格會頗有差異，即使同一市場各零批商同一種蔬菜的出售價格也很混亂，其間差距可能高達25元/公斤。因消費者在選購蔬菜時以品質為主要考量，而且每次購買一種蔬菜的數量少，故不會很重視價格，也不會去在意運銷價差過大的問題！在蔬菜經常供應充裕之情勢下，零售價格通常是在消費者能接受的範圍內，只有在災害期零售價格全面大幅上漲時，消費者才會頻頻抱怨零售價格太高、運銷價差太大；在這樣的條件下，因蔬菜價格變動大且不透明化，零售商也不標示價格，而消費者每次上傳統市場都購齊各種生鮮農產品，不易作充分比價，故零售商也能把要求利潤率較高的蔬菜銷售出去而多得利潤！
在這樣的運銷制度下，運銷價差過大、蔬菜價格變動大是必然的結果！由於農民可接近的運銷管道之價格都被壓低，共同運銷蔬菜在一市、二市的拍賣中受到不合理壓低價格，而產地現貨交易蔬菜的代採、販運商集團化決定價格依共同運銷價格變動給予稍高的收購價格，同樣是壓低農民價格；期約交易蔬菜的販運商因共同運銷價格決定不公平而能經常以相當平穩的低價與農民交易。當蔬菜脫離農民的手進入運銷過程後，由於代採、販運商、零批商、零售商都能依據自己的銷售量適當決定進貨量，也相當程度能自行決定出售價格使自己有利潤，在蔬菜價格變動大且不透明化的條件下，中間商通常能享有很高的利潤，而消費者既不是很在意價格、也無力於要求降低零售價格，故運銷價差層層擴大！而每個市場的供給量都沒有貨源調配工作，一市、二市的拍賣貨源任由農民自行決定參加共同運銷之數量，零批市場、零售市場也都任由個別零批商、個別零售商自行決定進貨量，即使相隔一天貨源總數量也可能有很大的變動，故價格必然隨之變動。在這樣價格變動大的條件下，交易價格又不透明化，也沒有主導價格存在，因代採、販運商、零批商、零售商都能依據自己的銷售量適當決定進貨量，相當程度能自行決定出售價格，這樣自行決定出售價格的結果，成交價格波動就更大，而同一天同一市場的價格很混亂！也就是說，在蔬菜供應量極不穩定的條件下，目前的運銷制度中為多得利益，更擴大了價格波動！
雖然政府一再強調要推行直銷以縮短運銷價差、穩定蔬菜價格，但與眾多零售商聚集的傳統市場比較，超市販賣生鮮農產品，無論是在規模、品項、服務、價格上都處於劣勢，市場佔有率很低。以蔬菜而言，在「蔬菜品項眾多、產地分散而各產地生產品項有限」的條件下，超市個別蔬菜品項銷售量少，無法以直銷的方式進貨，而農民團體辦理所謂的「直銷」業務都是向販運商購買蔬菜或以代採價格向農民收購，實際上也不是真正的直銷；又超市販賣蔬菜的成本高、小包裝費用高，超市蔬菜售價反而較傳統市場高，故無助於縮短運銷價差及穩定蔬菜價格！而政府積極輔導了共同運銷數量的成長，卻沒有配合性地改善批發市場的經營管理及拍賣價格決定公平性，實際上會全面性壓低農民價格！至於「夏季蔬菜契作保價運銷計畫」表面上是很有意義的運銷措施，實則沒有效果；至於聲稱執行計畫生產、發布「蔬菜生產動態速報」、市場價格報導等也都只是在敷衍社會大眾，沒有實際執行或提供確實資料！故政府的措施實際上只有限定過多的農地利用的前條下，鼓勵生產蔬菜以增加蔬菜供應量，並輔導共同運銷將各地蔬菜供應到大台北地區以避免供不應求而已！
7.2 蔬菜運銷制度導致的問題
這樣的運銷制度所導致的問題可區分為三方面：
※蔬菜運銷的問題
在這樣的運銷制度下，中間商可以獲得很高的利潤，無法產生競爭壓力而促使多數中間商尋求改進、縮短運銷層次、提昇經營效率、改善運銷制度，於是運銷價差大、蔬菜價格波動大、價格不透明化、殘貨多、分級包裝、農藥殘留的問題不得解決！
※蔬菜生產的問題
蔬菜生產面積極不穩定，經常供過於求，代表著土地、人力、資金等生產因素沒有效率地使用，導致社會資源的浪費！而政府為平抑夏季蔬菜價格在高山上推廣種植短期蔬菜，山坡地超限利用也不取締，往往造成颱風時重大的災情，所付出的社會成本更是無法估計！
※社會發展的問題
長久來蔬菜產銷問題不得解決正代表著政府解決問題的能力薄弱（這正是台灣社會進一步發展的主要隱憂），不僅政府每年在蔬菜產銷上投入的巨額資金沒有得到應有的效益，對於鄉村社會發展、農業發展更有很不良的影響——如農民所得低落以致鄉村相對貧窮；真正的人才不願意從事農業、留在鄉村，遲緩了農業問題、鄉村社會問題的解決！
7.3 建議
一般而言，人總是在體制下求生存；只有在多數人對體制不滿意並實際改變行為、或給予政府足夠的壓力而執行改革、或政府基於公共利益而自發性進行改革，才能促使體制改變！而且，人往往是盡量追求私人利益的，在目前運銷制度的容許下，中間商當然會「既競爭又合作」、運用各種技巧以追求利潤！雖然目前運銷制度中有零批商與拍賣員勾結、農民團體私人化等不法情事，但大部份中間商終究都是正正當當做生意而獲得利潤的，固然是因為他們獲得高利潤以致運銷價差過大，但此類問題之解決終究不是他們的責任！而且整個運銷制度很龐大、其中問題環環相扣，非「小規模、家庭式經營」的個別中間商所能撼動，即使是個別農民團體也無能為力，更何況是「一盤散沙」的農民、消費者！目前蔬菜運銷制度諸多問題長久存在之原因是政府沒有盡到整體規劃的責任而任其自然演變，任何個別中間商、農民團體、農民、消費者只不過是在體制下調整自己的行為、追求個人利益而已，故蔬菜產銷問題的解決只有賴政府基於公共利益而大刀闊斧地規劃運銷制度並確實實施才有可能！
本研究透過既廣且深的初級及次級資料之蒐集、分析，已具體釐清目前蔬菜運銷制度的實際運作情形、深切掌握蔬菜生產與運銷的主軸問題，打破既有文獻對於蔬菜產銷的迷思，可以據以提出有效且可行的改善措施，有助於問題的解決！基於研究成果，改革建議如下：
※政府應破除敷衍問題的心態
雖然自1970年以來政府即在蔬菜產銷上採取了許多措施，但除了1974年設立「台灣區果菜運銷公司」有全面性解決蔬菜運銷制度的問題之企圖外，之後的措施都屬沒有對症下藥而流於敷衍，這正是長久來蔬菜產銷問題沒有得到解決的最主要原因！如果政府能正視問題、願意用心解決問題，不以增加蔬菜供應以壓低價格為主要考量，蔬菜產銷問題的解決就已經有了很好的開始，而「好的開始就是成功的一半」！首先，政府應確立「為了公眾利益，積極解決蔬菜產銷問題」！其次，政府應正視問題，抽絲剝繭地釐清問題的根源，依序確實採行改革措施！
※加強批發市場的經營管理
以目前的運銷制度而言，政府的影響力僅限於批發市場的拍賣交易（在大台北地區的市場佔有率不及35%）及共同運銷農民團體，對於代採、販運商與農民之間，對於代採、販運商與零批商之間，零批商與零售商大消費戶之間，零售商與消費者、大消費戶之間的交易，政府完成無法著力！而且蔬菜產銷問題龐雜、又環環相扣，必得切中要害、提綱挈領地依序進行改革，才能立竿見影事半功倍地解決問題，故政府應該善用「農產品市場交易法」所賦予的權力與責任——積極改善批發市場的經營管理及確保拍賣交易之價格決定公平性。這是改革蔬菜運銷制度最為核心的工作，如果拍賣價格得以公平化，代採、販運商、零批商獲得過多利潤的空間就會大為縮小，其提高農民所得價格、增進運銷制度的競爭性、縮短運銷價差、穩定蔬菜價格的效益很大！
首先，共同運銷的主要銷售市場——一市、二市——應做好貨源管制，調和需求量與生產量來設定供應量，嚴格限制供應人的供應數量並加強品質管制，在貨源穩定的條件下，限定拍賣價格在上、下限之間浮動；採行電腦拍賣，排除人為操縱價格的可能性，並嚴加拍賣員操守，確保拍賣價格合理公平！尤有進者，批發市場可接受大消費戶、零售商訂貨而直接供應，以削弱零批商哄抬價格的能力！當一市、二市拍賣價格公平合理、共同運銷價格不會被壓低後，農民與代採、販運商的議價能力就能大幅提高！依此模式，嚴格要求各消費地批發市場比照辦理，禁止「供銷一體」進貨，以增加共同運銷的銷售市場、並依需要增設批發市場（如大台北地區），將零批市場納入政府影響範圍，打破零批商與代採、販運商的連結，削弱其影響力與操作數量、價格的能力！
※加強農民團體的管理與輔導
嚴格考核農民團體、去除私人化的問題，輔導農民團體實施計畫生產，與批發市場建立契約供應制度，依契約生產，進行「市場導向」生產！廢除「夏季蔬菜契作保價運銷計畫」，並設立平準基金，與農民團體代表協定依農民生產成本再加合理利潤訂定基準價格及合理上、下限，超過上限價格，向農民收取平準基金，低於下限價格給予農民補助！如此既有利於計畫生產的實施，也能培育專業農民，提高蔬菜生產品質，解決農藥殘留問題！
※提高價格透明化
拍賣交易公平化、拍賣率，所提高自能提高價格透明度；此外，也應規定零批商、零售商販賣蔬菜時必得標示的價格（最高出售價格），以提高價格的透明度，裨益購買者比價、提高價格競爭性，消除零批商、零售商過多利益！
※加強農藥檢測
加強各運銷管道之農藥殘留抽測，一檢查出有農藥殘留，即給予販賣者重罰！並在媒體上宣導蔬菜新品質觀——農藥殘留合格的蔬菜才是品質好的蔬菜。如此才能保障消費者之食品安全，並有助於培育專業農民及提高農民所得！
※提昇蔬菜冷藏技術、增加冷藏數量
影響台灣蔬菜供應量的因素，除了生產面積的變動外，還包括氣候因素所導致的生產風險與單位面積產量的變動，故在進行計畫生產的同時，政府也應編列預算增加蔬菜冷藏量以補充天然災害時之生產不足、穩定菜價！雖然這會有「沒有災害發生，冷藏蔬菜得廢棄」之虞，但總比颱風期山崩、河川改道等重大災害之社會成本低！
※全盤重新檢討土地政策、農地利用政策
蔬菜產銷是不可能一枝獨秀的！在農地過多的情況下，上述改革造福菜農，必然吸引非蔬菜農民團體社員的農民投入蔬菜生產而混亂原有規畫，雖然種植蔬菜有需要勞力多、施藥得謹慎之要求，故政府應全盤重新檢討土地政策，依需要將過多的農地劃分為非農地，以因應工商業、住宅之土地需求；並整體規畫農業生產面積，實施對地補貼，鼓勵休耕，推廣休閒觀光農業，以免穀賤傷農而衍生許多後遺症！
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