陳俊名蛆蛆人生

By陳俊名  105.7.14.再刊載  陳俊名臉書、部落格http://chernjming.pixnet.net/blog

 

第二章 概念基礎與研究設計

 

2.1. 政府改革措施簡史

 

    蔬菜運銷價差大在台灣是個很重要的議題！特別是颱風期，蔬菜零售價格飆漲、價差大幅擴大更是常常成為大眾媒體強力報導與極力批評的焦點。在這樣的時刻，突然間，蔬菜運銷制度不健全的指責聲隆隆不絕，而政府沒有善盡規劃、督導責任，也成為眾矢之的；在議會上，民意代表也據以質詢，對政府施加壓力、要求改善。當然，政府也都信誓旦旦地聲稱要採取許多積極的措施。然而，這樣的連續劇卻幾乎是年年持續上演著！

 

    查閱文獻資料，可以發現這樣的問題並不是最近幾年才發生的、而是台灣長久存在的老問題！自1970年以來，政府也採取了許多重大的改革措施；然而，以現況而言，問題仍然是沒有獲得解決的！為什麼政府既已採取了許多改革措施卻仍然不見成效呢？到底蔬菜運銷制度的問題是什麼？問題的癥結在哪裡？究竟政府是採取了什麼措施？為了尋求這些問題的答案，本研究第一項工作即廣泛蒐集相關文獻資料，進行整理、分析。此項工作是以探求政府在蔬菜運銷制度上的改革史為主軸，藉此也了解台灣蔬菜運銷的特質與運銷制度的演變，並增進對現行蔬菜運銷制度的運作情形與政府改革措施的理解，進而具體化本研究要探討的主題與將採行的研究方法。

 

2.1.1. 1970-1975年的改革措施

 

    二次世界大戰後，台灣百廢待興，政府的農業政策主要著力於增產以達成「以農業培養工業」的國家經濟建設總體目標，對於蔬菜運銷制度鮮少注意，而只以「台灣省農產品批發市場管理辦法」將蔬菜第一次批發交易限定在批發市場內進行（許文富，1968：223）。直到1970年公佈「改進農產運銷方案」後，政府才實施一連串的改革措施。特別是1972年的「加速農村建設九大措施」，為因應自60年代末期即已顯現的農業危機，投入大量資金以建設農村、發展農業，其中的重要措施------改善農產運銷制度，包括加強農會辦理共同運銷、改進台北市果菜批發市場營運、及倡導農業生產專業區，更是奠定了爾後蔬菜運銷改進的重要基礎（廖正宏等，1986：10-11）。其具體工作，如1973年6月開始設立蔬菜生產專業區並創辦蔬菜共同運銷；1974年10月成立「台灣區果菜運銷公司」，營業地區為台北市。

 

    這一連串密集的改革措施顯示了改革運銷制度是提昇農民收益的重要工作；就當時的蔬菜運銷而言，其改革背景如下（限於資料，消費地只以台北市為代表）[1]：

    在當時台灣在蔬菜產銷上就已經有產地與消費地分離的情形。以台北市而言，其消費的蔬菜有70%以上是來自中南部蔬菜產地。其間的運銷通路極為複雜，也會依季節與市場供需情形不同而有所改變，但主要結構是：農民 —>產地販運商 —> 消費地批發商 —> 零批商 —> 大消費戶（指飲食業者及軍隊、工廠、機關伙食團）及零售商 —>消費者。農民與販運商通常是在產地批發市場個別議價交易的，之後個別販運商略為分級包裝後就以每件約90kg的包裝運送到台北市批發市場，委託自己所熟識的行口(即批發商)代為以議價方式賣給零批商、零售商或大消費戶，行口從交易值中抽取9%作為營業費用與酬勞，此即為「行口委賣制度」。由於當時的包裝重量過大，一種菜約90kg，非一般零售商可以在一天之內能夠銷售完畢的，因此，在運作上，需要有零批商向行口整件承購、再依零售商、大消費戶之營業需要拆件出售，如包心白菜一次交易20-30kg。批發與零批交易都是集中在三個批發市場進行，而零售商在批發市場購足蔬菜品項與數量後，即載回分散各地的零售市場，再銷售賣給消費者，其營業時段以早上為主。

 

    當時的蔬菜運銷與蔬菜運銷制度存在著以下問題：

a、各級批發市場均設備簡陋、場地狹小，只作到提供交易場所而已，既無法引導改進措施，也沒有冷藏庫設施以調節供應量，以致蔬菜價格不平穩（許文富，1968：13-14）。

b、分級整理不清，不可食部份未在產地先行去除，且包裝過大，對產品沒有保護作用，以致於運銷過程損耗很大，徒然增加運費、人工處理費用、及都市垃圾處理負擔（許文富，1968：81）；而包裝過大也增加了「零批」交易層次、提高價差（許文富，1973：30）。

c、中間商營業規模太小，造成運銷效率低落，市場紛亂、過度擁擠，運銷成本高，而其中中間商的利潤額佔運銷總價差的比重很大（許文富，1968：159）。

d、菜農是議價弱勢者：當貨源充足時，販運商佔盡議價優勢，殺低價格，菜農常只得忍痛讓價；貨源短缺時，菜價雖呈堅挺，但販運商彼此較有聯繫、有時會聯合起來拖延收購，而菜農常為求貨品及早脫手，有時便不能繼續堅持價格（馬仁傑，1969：7）。因此，販運商能夠相當程度地決定收購價格，而各產地批發市場的價格決定具有區域性，如兩個鄰近的產地市場，車程只要十幾分鐘，但同種蔬菜同級品的價格之差距竟高達30%（許文富，1968：101-105）。

e、台北市批發市場因場地關係，行口數目無法再增加，使得已有的行口享有制度性獨佔，於是，交易時行口往往享有決定價格的能力而取得超額利益；在對產地貨主報價時，也可以藉行口間的聯合力量及各種技巧以高報低，分享一部份貨款（許文富，1973：23）。

f、台北市批發市場沒有調節貨源的功能：批發市場的供應量是由產地個別販運商依行口的報價與提供的資訊自行決定供應量而供應的，以致整體性貨源供應不穩定、價格不斷變動。供應不足時，在凌晨短暫的交易時間內不可能調配、增加供應，因此，批發商會趁機提高售價；而供應過量時，因為蔬菜為易腐性商品，一運到市場，無論價格多低，也不能運回或久儲，只好廉價拋售或廢棄（許文富，1968：173；馬仁傑，1969：21-22；許文富，1973：21）。在這樣的價格不斷變動之條件下，使得行口在向販運商報價時更能動手腳而多得利益了，而農民為議價弱勢者，因此，必然是由農民承受其後果。

g、零售商間競爭性不大，形成不完全競爭市場：他們經營規模雖小，平均每天約銷售140kg，但為求生存，彼此都有默契，採用成本訂價法訂定零售價格，以期每天可以賺足一家人生活費，這種無形的聯合力量，緩和了彼此間的競爭，使得零售商都可以獲得相當可靠的營業報酬（許文富，1973：26-27）。

 

    在這樣的運銷制度下，雖然各級中間商都有其功能，但卻因為生產者與消費者之間的運銷層次太多，又有人為的操縱價格、中間商多得利潤之可能，使得運銷成本太高、運銷價差太大、生產與消費間連結也不良。雖然台灣蔬菜生產有冬季生產過剩、夏季生產不足的現象，唯短期內蔬菜價格不斷變動正是生產與消費連結不良的結果，也代表著整個運銷制度沒有完善的規劃，其中批發市場的功能不彰，沒有健全的交易制度與沒有調配貨源功能是最主要原因！

 

    在這一連串改革措施中，1970年的「改進農產運銷方案」著重於在重要蔬菜產地與消費地新建或擴建果菜批發市場並改善其經營管理（農產運銷改進方案，1984）；而1972年的「加速農村建設九大措施」的改革措施則表現在1973年6月設立蔬菜生產專業區並創辦蔬菜共同運銷，及1974年10月成立「台灣區果菜運銷公司」。於下分述之：

 

2.1.1.1.設置蔬菜生產專業區並創辦共同運銷

    自1973年6月政府開始設置蔬菜生產專業區，同時創辦共同運銷，藉以推動計畫產銷、並減少蔬菜運銷層次及費用。專業區的設立條件是必須週年性栽培蔬菜、土地集中並且面積在20公頃以上、組成生產隊、及當地農會熱心辦理共同運銷。政府對於蔬菜生產專業區的輔導是補助各專業區內迫切需要且有助於蔬菜生產的公共設施，如集貨、灌溉、排水等設施，同時補助各生產隊8萬元作為基金；另一方面，為利於共同運銷蔬菜的交易，在台北市原批發市場外臨時另闢一批發市場，採用標價方式批售共同運銷蔬菜。但由於行口的惡性削價競爭，導致共同運銷虧損累累，又因為只有專業區生產隊菜農參加共同運銷，每天供應量只有50公噸，與台北市每天總消費量約385噸相差甚遠，實際上也無法調節市場供需（吳恪元，1976：4-5；連忠勇，1985：13-19）。

    雖然共同運銷在創辦當初沒有成功，但共同運銷的好處是集合眾多農民生產的蔬菜透過農民團體跳過產地批發市場、直接運送到台北市批發交易，一來可以為農民尋找較佳市場、發揮團體議價能力、獲得較高價格；二來可以達到運銷規模、降低單位運銷成本。在運銷制度上，共同運銷更有免除販運商的交易層次、打破在產地販運商寡佔局面的功能。政府在施政上也將共同運銷視為「提高農產品價格，減少中間剝削，進而提高農民所得」的不二法門，並認為：批發市場之共同運銷貨源比例的提高可以降低中間商操縱貨源與價格等不當行為之可能性。因此，自1973年創辦以來，共同運銷就一直是政府改善蔬菜運銷制度的主要的輔導措施（莊弘昌，1976：22；台北農產運銷公司，1984：9；農產運銷改進方案，1984；余玉賢，1990：4）。

 

2.1.1.2. 成立「台灣區果菜運銷公司」、革新台北市批發市場

    「台灣區果菜運銷公司」的成立，在台灣蔬菜運銷制度發展史上是最大的創舉！該公司是依據1974年行政院「籌設全台性農產運銷公司方案」而成立的。當時的政策思考是為期全面性解決蔬菜、青果、毛豬及魚類等日常生活必需農產品的運銷問題，應分別設立全台性農產運銷公司，而為因應當時迫切的需要，先選定運銷問題最複雜的蔬菜、青果，成立台灣區果菜運銷公司。

    設立台灣區果菜運銷公司預期要解決的蔬菜運銷之主要問題如下：   

a、蔬菜運銷路徑複雜，缺乏系統與秩序，以致供應不易控制，價格難期穩定，產銷間價差頗大！

b、消費地批發市場未能把握貨源，發揮機動調節作用。尤其台北市批發市場為行口所佔據，各自獨立經營批發，批發市場連代替貨主批發交易之功能亦無能發揮，徒具批發市場之名而已！

c、零售商規模小、攤位多、成本高，又缺乏有效管理，形成零售價差特高之現象。

因此，在改革措施上應以改革消費地批發市場之經營管理為中心；在縱線上，一方面與產地建立計畫供應，有效掌握貨源，另一方面對零售方式之改善，發揮輔導功用；在橫線上，各主要消費地批發市場相互間應有密切的聯繫與協調，以利調節供需。為了建立這樣連結縱橫關係的運銷網，只有成立全台性果菜運銷公司才能達成目的！

    「台灣區果菜運銷公司」的成立是要掌握（改革）蔬菜運銷之關鍵重點，以促進整體改善，並以縮短蔬菜生產與消費價格之差距、增進農民利益與減輕消費者負擔為目的！其重要任務有：

a、建立產地與消費地間之密切聯繫，使產地的蔬菜能有計畫地供應消費地、不致供需不平衡而發生抬價或殺價情勢。

b、改革並企業化經營消費地批發市場。

c、建立公開公正的批發市場交易制度及承銷系統，排除中間商的操縱。

d、輔導擴大零售規模、改善零售方法以降低零售成本。

而其經營的業務包括經營消費地批發市場、示範超級市場及示範食品商店、與蔬菜之運輸、儲藏及其他相關業務。唯創辦初期是以經營消費地批發市場為主，並以台北市為對象。

    在該方案的規劃下，新的台北市果菜批發市場之經營管理要點如下：

a、建立果菜供應人登記及計畫供應制度：除販運商、農民供貨外，導入農民團體共同運銷方式供應！

b、建立承銷人登記制度（每個承銷人每天應承購600公斤以上）：僅准承銷人參加交易，承銷人除原批發商外，大消費戶、超級市場、零售商組織也可申請！而原批發商在新的批發市場之分貨場配有攤位以從事零批生意。

c、批發交易：在拍賣場以公開拍賣方式為之。

    也就是說，新的台北市批發市場之經營管理打破了原來行口委賣制度！區隔供應人與承銷人，分別得向批發市場登記，納入管理，而批發市場扮演著供銷雙方的中介角色，供應人依計畫供應蔬菜，由批發市場以公開拍賣方式銷售給承銷人，批發市場從蔬菜成交值中抽取3.2%作為市場管理費！而為使新的批發市場能順利營運，在行政上的配合措施有：I、在該市場開始營業後，同時關閉原有批發市場，並嚴禁新市場外的批發交易。II、輔導原行口商及零批商為供應人或承銷人（籌設全台性農產運銷公司方案，1974）。

    所以，「台灣區果菜運銷公司」成立初期的重點工作是台北市批發市場的整頓、改革，打破行口委賣制度，實施計畫供應，區隔供應人與承銷人，執行拍賣決價方式，與價格透明化。然而，在1974年12月底，新的果菜批發市場開業一個月內，這樣的制度設計就無法確實實施，只留下拍賣交易之形式而已。其原因是：

    首先，拍賣交易之價格決定於承銷人之間的競買，即供應人除了可以決定是否供貨外，毫無影響價格決定之能力，蔬菜價格是由承銷人之間的競買、出價而決定的！而蔬菜承銷人是以原批發商為主體（在分貨場配有攤位的承銷人共有472人，其他無攤位的丁種承銷人才152人）。這些批發商轉化的承銷人都是舊雨新知，彼此利益一致，在拍賣交易時相互勾結、聯合壓低成交價格，形成圍標現象，使得拍賣價格常較產地價格還要低、供應人的利益受損。相對於過去的行口委賣制度，現行拍賣交易方式對於供應人是更沒有保障，因為雖然行口在報價時會動手腳，但至少還會照顧供應人的蔬菜，不會隨意賤價賣出！另外，在這樣的經營管理制度下，新批發市場的承銷人仍是享有「制度性獨佔」的，既有承銷人在價格決定上佔盡優勢，又因當時蔬菜包裝過大，不是個別零售商能夠進入拍賣交易直接承銷的，因此，這種獨佔結構沒有打破！其次，是「供銷一體」的假拍賣情形出現：承銷人與供應人事先談妥生意協定及價格，以「供銷一體」的姿態出現在拍賣場上。雖然同樣也是依拍賣程序賣出，但實際上，承銷人之間有默契，只有該貨品之預定承銷人可以承購該貨品，其他承銷人不會參與競爭的。而這個成交價格必然是會低於應有行情或供銷雙方事先協議的價格，承銷人再於事後補予供應人其間差額，成為「有拍賣之名、沒有拍賣之實」的假拍賣現象，也使得「供應人與承銷人區隔、以公開拍賣決定價格」之制度設計無法實現。「供銷一體」對於供銷雙方都有減輕市場管理費支出的好處。此外，對於供應人而言，可以避免價格風險並確保銷路；對於承銷人而言，則可以避免價格風險並穩定貨源。在當時這種「供銷一體」的情形非常普遍，拍賣價格不是實際的成交價格，既不能反應行情、也降低價格透明化，更將批發市場的經營管理設計破壞無遺！

在這兩個因素的影響下，所謂的公平交易方式無法建立，對於非「供銷一體」的貨源更是非常不利。如共同運銷蔬菜不僅拍賣價格低，也乏人問津，承銷人只有在遇貨源不足時才願意承購，因此，常有無法脫售、必得報廢的現象，導致共同運銷業務無法推展！在市場開業三個月內，共同運銷蔬菜的市場佔有率由25%降為16%。而由於價格決定的不合理，所謂依計畫供應的工作就無法實施；同樣的，分級良好的貨品無法確保可以獲得相對高價，分級工作當然也就無法順利推行了（民族晚報，1974、12、29；許文富，1975a：27-28；許文富，1975b：4-9；莊弘昌，1975：18-25；呂旭鈞，1975：18-19；林炳桓，1975：20-21）！

    於是，成立台灣區果菜運銷公司、革新台北市批發市場之看似可以解決當時蔬菜運銷之主軸問題的改革初衷，在原運銷業者的聯合抵制下，立即產生流弊；計畫供應，區隔供應人與承銷人，公平的交易方式，與價格透明化等理想都無法實現。然而，儘管如此，和過去運銷制度比較，此一批發市場在形式上打破了行口委賣制度，確立拍賣交易形式，並導入了共同運銷供應方式。這些對於之後運銷制度的演變有很重大的影響；尤其重要的是，原批發商逐漸轉化為零批商，縮短了一個交易層次！

    由於，台北市批發市場之預期的改革效果無法實現，台灣區果菜運銷公司就很難再去經營其他消費地批發市場，其業務範圍都只局限於台北；於是，在1984年5月改組為「台北農產運銷公司」，並於1985年，在此一批發市場外，另設立第二批發市場，共經營兩個批發市場。

 

2.1.2. 1976-1989年的改革措施

    1975年之後，政府對於蔬菜運銷制度的改革措施可區分為改進批發交易與零售方式兩個輔導方向。這兩個輔導方向在1984年「農產運銷改進方案」實施之後合併在該方案中同時進行。

 

2.1.2.1. 改進批發交易

2.1.2.1.1. 實施「夏季蔬菜契作保價運銷」

    為滿足民眾對於夏季蔬菜的需求、促進共同運銷發展、推動次序運銷、保障農民所得、及增進批發市場對蔬菜貨源之掌握與調配能力，政府於1976年開始實施「夏季蔬菜契作保價運銷」。由消費地批發市場與共同運銷農民團體訂立蔬菜之夏季運銷量契約，並給予最低保證價格，以避免成交價格過低、影響農民收益，並藉以維持農民的生產意願。每年各種蔬菜之最低保證價格於該計畫實施之前公佈，而在計畫實施期間6月1日至10月31日，若遇災害期、蔬菜產銷嚴重失調時，另實施「每日行情保價」，依當時蔬菜行情另定最低保證價格（萬鍾汶，1993a：3）。

        從計畫內容來看，這個計畫有提高農民生產夏季蔬菜意願、增加夏季蔬菜供應量，輔助共同運銷數量成長，協助台北市批發市場掌握貨源之功能，尤其其公平的交易方式尚未建立，給予最低保證價格，可以協助掌握貨源。

    此外，台北市批發市場也給於共同運銷蔬菜優先給於供應調配量、提前半小時拍賣、運費補助、包裝費補助與獎勵金等多項優惠，以扶持共同運銷成長（萬碧華，1981：40-42）。

 

2.1.2.1.2. 增加辦理共同運銷農民團體並開拓其供應的批發市場

    1979年各農業合作社場合組「台灣省農業合作社聯合社」（以下簡稱為「省農聯社」），之後省農聯社即配合政策地輔導成立許多合作社場並辦理共同運銷。另一方面，許多農會也陸續開辦共同運銷。因此，共同運銷蔬菜成長頗為快速（台北農產運銷公司，1984：9-11）。此外，自1979年起，政府也輔導共同運銷供應台北市批發市場之外的批發市場，1983年起共同運銷雖都供應8個批發市場，唯因其他批發市場都是以「供銷一體」的方式運作，共同運銷無法打開通路，絕大部分共同運銷蔬菜仍是集中於台北市批發市場（李金龍，1991：14 & 31-32）！

 

2.1.2.1.3. 執行「穩定台北地區夏季蔬菜供需方案」

    1981年夏季蔬菜價格高漲，在總統「月來都市地區蔬菜價格上升，與產地價格差距擴大，除受梅雨及颱風侵襲致使供應短缺的影響外，農產運銷制度仍未臻於健全，亦為重要因素之一，有關單位應積極研擬有效對策切實改進農產品運銷制度以助農民增進收益，並減輕都市消費者之負擔，行政院在北部地區開闢菜圃多種蔬菜之可行性，應加以研究」之指示下，自1982年開始執行「穩定台北地區夏季蔬菜供需方案」（至1985年）。其措施包括：

a、加強輔導高冷地生產夏季蔬菜，並納入「夏季蔬菜契作保價運銷」中。

b、補助農民購置塑膠網覆蓋蔬菜以減少災害損失。

c、增加蔬菜冷藏量以調節供應。

d、加強辦理北部地區蔬菜專業區之設置，並提供復耕補助（連忠勇，1985：2-5；諶靜吾，1986：2-7）。

    然而，根據1980年的研究，台北市批發市場「供銷一體」及圍標以聯合壓低價格之弊端依然是很嚴重的（萬碧華，1981：60-65）！但這些輔導措施卻只是在增加蔬菜生產量，特別是夏季期間！然後透過共同運銷將蔬菜供應給消費地批發市場，並藉「夏季蔬菜契作保價運銷」給予最低保證價格之保障；對於運銷制度中不健全的層面完全沒有著力。

 

2.1.2.1.4. 實施「農產品市場交易法」

    為了確立農產品運銷秩序、調節供需、促進公平交易，台灣於1981年制定

「農產品市場交易法」，並於1982年開始實施，而成為台灣規範農產品運銷的根本大法。該法的主要內容是共同運銷與批發交易：

a、共同運銷方面

※將共同運銷之執行界定為：I、以供應再販賣或加工為目的之批發交易；及II、以供應直接消費者（以大消費戶為原則）為目的的零售交易。而共同運銷的貨源以屬於農民直接生產者為限。

※給予共同運銷農產品及農民團體多項優惠：包括集貨場地視同農業用地，其房屋稅減半；批發市場應優先處理共同運銷農產品，也免繳印花稅及營業稅。

b、批發交易方面

※農產品第一次批發交易應在交易當地農產品批發市場為之。但下列情形不在此限：I、 農民團體共同運銷直接供應出口或加工者。II、農民以其農產品直接零售者。III、當地尚未設置農產品批發市場者。IV、經省(市)主管機關專案指定或核准農民直接供應出口或加工者(第21條)。

※農產品批發市場為公共事業，其設立由各級政府規劃，但應報請中央政府核定。

※批發市廠經營不善者，政府得命其改善、整頓，甚至命其改組、依法合併或撤銷其經許可證。

※批發市場的供銷雙方採承銷人與供應人登記並區隔的政策：農民、農民團體、農企業、經政府核准之農產品生產者、販運商、與進口商得向批發市場登記為供應人；零售商、零批商、販運商、出口商、加工業者、與大消費戶得向批發市場申請，由當地政府主管機關核發承銷許可證，而成為該批發市場的承銷人。供應人或承銷人在同一市場不得兼營承銷及供應業務。其中所謂的零批商是指向批發市場購貨並在同一市場內批售給零售商或大消費戶的商人。

※批發市場之交易以拍賣、議價、標價、或投標方式為之，供應人得指定最低成交價格。

※批發市場應公告當日之交易價格與數量（農產品市場交易法與施行細則，1982）。

    很明顯的，「農產品市場交易法」對於批發市場的規範是根據「台灣區果菜運銷公司」之批發市場的制度設計而來：區隔供應人與承銷人，批發市場只是供銷雙方的中介單位。在運銷制度上的規劃則是供應人供貨到批發市場，由市場人員代為拍賣給以零批商為主體的承銷人，再由零批商在批發市場的分貨場上銷售給零售商或大消費戶。但該法對於批發市場的責任與功能（如貨源調配、價格決定公平性等）沒有明確、積極的規範，對於當時已存在的運銷問題（如供銷一體、拍賣的弊端、承銷人享有制度性獨佔等）也沒有作制度性的防制，因此，在現實上沒有導正運銷活動之作用，無法實現該法確立農產品運銷秩序、調節供需、促進公平交易之制定、實施目的，即使是明確的法條也難以實踐。

    很簡單的，在批發市場的責任與功能沒有確定的情形下，如果批發市場代為拍賣之價格決定不公平、對供應人沒有保障，供應人是不願意供貨任由市場人員代為交易的，供應人當然是會自找買主、談妥交易再供貨，也就是說，沿習過去「供銷一體」的交易方式。雖然該法也消極性地明文規定：「供應人或承銷人在同一市場不得兼營承銷及供應業務。」，但卻又容許議價交易方式存在，於是，像這樣供應人與承銷人事先談妥交易再供貨，而在批發市場上以議價方式交易[2]，並沒有違反法令，故該法條企圖要制止「供銷一體」之目的無法實現。也就是說，「農產品市場交易法」實施後，在現實上，對於運銷情況沒有產生實質的改變。1989年台北市批發市場的拍賣率達75%，但價格決定依然不公平；而其他批發市場同樣是以「供銷一體」的方式運作，更明確地說，只是出租場地給承銷人而已，這樣的批發市場，除了是個交易場所之外，是完全沒有功能的，交易價格、數量之統計也無法確實（劉禮光，1986：6-9；黃欽榮，1987：2-3；黃欽榮，1989a：8）。雖然該法也賦予政府要求批發市場改善經營的權力，但在現實上並沒有發揮效果。

    其次，雖然該法意欲輔助共同運銷，也維持批發市場供應人及承銷人的開放性，但既然批發市場實質運作情形不健全，被輔導銷往批發市場的共同運銷之發展就會受到限制！台北市批發市場是共同運銷的主要銷售市場，1989年有評論指出：因其拍賣制度仍不完善、價格形成常有偏低的情況，以致農民對於共同運銷尚無足夠信心；而1990年的論文也指出：承銷人暗中勾結、控制成交價格，在貨品上做記號、禁止其他承銷人競價，與「供銷一體」常造成拍賣價格低於產地價格，以致農民反彈而不願參加共同運銷（黃欽榮，1989a：6；陳淑恩，1990：40）。也就是說，直到1990年台北市批發市場的拍賣交易仍然存有弊端，對於供應人仍然是很不利的，當然，對於共同運銷的發展就會有妨礙！至於在承銷人開放方面，因拍賣作業是採分組同時拍賣，不符合零售業者的需求，即使連鎖超市的PC場都無法直接參與拍賣、取得貨源（曾錫賢，1991：201）；另外，也不必然符合零批商的需求，如市場內有「供銷一體」存在（即承銷人不願意從拍賣作業取貨），而其他零批市場的零批商[3]也不必然願意來參與拍賣交易！據估計台北市批發市場附近的一個零批市場------環南市場，每天直接自中南部進貨的數量至少超過100噸，其理由是零批商可以如「供銷一體」般由產地販運商直接供貨而取得貨源，可省去到台北市批發市場批貨、再運回營業場所之麻煩（不僅費時、又得趕時間、也徒增成本）（萬碧華，1982：50-51）！由此可以推斷：台北市批發市場的拍賣作業不符合潛在承銷人的需求，故法令上承銷人開放對於吸引承銷人數增加、促進交易公平化的作用不大；更重要的是，拍賣交易並不能確保交易公平性，這已是長久存在的問題，但該法仍沒有規劃公平的交易方式以制度化確保批發市場價格決定公平性。至於其他批發市場是以出租場地的方式經營，任由承銷人以「供銷一體」方式自行進貨，只對共同運銷蔬菜進行拍賣，但承銷人既然可以自籌貨源，共同運銷蔬菜自然就成為邊際產品，其價格很容易被蓄意壓低；共同運銷是很難在這樣的批發市場立足的、數量一直很少（黃欽榮，1989b：11-13；黃欽榮，1989c：12）。既然拍賣貨源少，法令上承銷人開放也就不會有實質作用！所以，整體而言，該法在整個運銷制度的規劃與批發市場的制度設計上都沒有足夠的努力以確保共同運銷的發展！

    此外，該法仍保留「第一次批發交易應在交易當地批發市場進行」並有但書，其正當性是很可議的！依據法條內容，其規範對象只有第一次批發交易，而且是只有發生在設有批發市場之鄉、鎮、市、區的第一次批發交易[4]。具體而言，設有批發市場之鄉鎮的農民銷售蔬菜，應在批發市場進行；及共同運銷銷往的鄉、鎮、市、區，若設有批發市場，應在批發市場進行。而販運商在消費地的批發交易是屬第二次批發交易，並不在規範範圍之內的（廖武正，1994：21）。又在現實上批發市場也沒有普遍設立，所以，該法條的實際規範範圍是很小的，而這樣的規範也是完全沒有意義的，如各消費地批發市場外的批發交易（稱為「場外交易」）是可以合法存在，甚至可能比批發市場內的交易量還大，使得批發市場的交易量與價格統計失去意義、不能反應當地實際的供需情勢。台灣論者常以場外交易即是違反此一法條的非法行為，不僅影響批發市場的營運，同時也阻礙了批發市場之公開、公平的決價功能，並使得市場資訊不確實，因而認為應嚴加取締場外交易！但實際上，這樣的意見是對該法條有誤解；又這樣的意見也是昧於事實的，批發市場的存活，公開、公平的決價功能，市場資訊的可靠性是批發市場本身的經營管理問題，並不是將全部的批發交易都限定在批發市場進行就可以確保的！至於如何將場外交易納入管理、使其交易資訊可以透明化之問題，則應是正本清源地規劃：依需要增設批發市場、強化各批發市場的經營管理、提昇其服務以吸引供銷雙方進入批發市場交易；而不應是便宜行事地只以法令規定全部的批發交易都要在批發市場進行而已。更進一步說，沒有健全批發市場的經營管理、確保其服務品質，而要求批發交易在批發市場進行，對於被限制者是不公平的。以該法條的規定而言，在設有批發市場的鄉鎮之農民應在批發市場銷售蔬菜，但這樣的限制使得其他更有效率的銷售方式（如農民在田間將蔬菜直接賣給販運商）是違法的；尤其蔬菜為易腐性商品，在批發市場的交易是屬現貨交易，也就是說，蔬菜既運到市場就必得賣出，但批發市場又沒有適當的功能與服務，如果全鄉鎮的蔬菜都依法集中到批發市場交易，蔬菜價格就很容易被壓低，對農民是非常不利的。所以，該法條是既沒有意義、也缺乏正當性的！

    總結而言，「農產品市場交易法」雖是為了確立農產品運銷秩序、調節供需、促進公平交易而制定、實施的，但其規範內容卻無法確保在現實上達成這樣的目的，尤其對於整個運銷制度更是缺乏完善的規劃，也有許多思考不週與不合理的規定！更可笑的是，「農產品市場交易法」實施前後的運銷情況沒有差異！

 

2.1.2.1.5. 執行「農產運銷改進方案」

    自1984年政府開始執行「農產運銷改進方案」，有關蔬菜運銷方面有：

※興擴建果菜批發市場並充實運銷基本設施。

※改進批發市場經營管理與交易制度，逐年提高蔬菜交易拍賣率，預定1993年各批發市場之蔬菜拍賣率達80%以上。

※加強農民團體辦理蔬菜共同運銷：I、每年提高3%之市場佔有率，並積極推行分級包裝。II、輔導農民團體加強輔導產銷班之組織及農民訓練，使生產與運銷工作緊密聯繫。III、加強主要蔬菜產期調整之推廣工作以平穩價格。IV、配合稻田轉作計畫，輔導蔬菜生產並辦理共同運銷。

※加強執行農產品市場交易法及研訂新的運銷法規。

※培育農產運銷人才。

※加強運銷調查研究：I、增設市場行情報導站。II、加強蔬菜產銷動態調查據以預測兩週後之供應與價格變化。III、建立運銷成本檔。

※改進運銷作業技術。

※改進農產品直接供應與零售現代化：I、輔導設立青年商店、超級市場、連鎖店。II、輔導農民團體直接供應青年商店與超級市場（農產運銷改進方案，1984）。

    因此，「農產運銷改進方案」的重點工作是改進批發市場經營管理、加強農民團體辦理蔬菜共同運銷、與促進農產品零售現代化；同時配合以加強行情報導、生產面積調查、改進運銷作業技術以促進蔬菜運銷效率提昇。關於改進農產品直接供應與零售現代化之措施參見2.1.2.2.3.。

    詳究其內容可知：改進批發市場經營管理是以提高蔬菜交易拍賣率為目標，而輔導蔬菜共同運銷是以提高其市場佔有率為主要工作。但在實際效果上，如前所述：除了台北市批發市場的蔬菜拍賣率達75%外，其他批消費地發市場都因「供銷一體」，拍賣率無法提昇；受此影響，共同運銷在其他批發市場都難以立足，而超過90%的貨源是集中於台北市批發市場。由此，似乎看不出政府在提高批發市場拍賣率、提昇共同運銷的市場佔有率這兩方面實質的努力與效果，對於建立批發市場公平的交易方式更是沒有正面的、積極的努力。政府較具體的作為則只剩下對共同運銷農民團體的輔導而已：給予共同運銷農民團體多項優惠、對於其購置的運銷設備也大多給予約50%的補助，以及以「夏季蔬菜契作保價運銷」在夏季給予共同運銷蔬菜最低保證價格而已。在這樣的大力補助下，辦理共同運銷的農民團體數目由1984年的139個成長到1988年的218個，而在台北市批發市場的市場佔有率也由1984年的33.7%成長到1988年的44.6%（黃欽榮，1989b：9）！共同運銷在台北市批發市場這樣的表現雖也算是成長快速，但是其價格決定依然有弊端，正代表著參加共同運銷之農民利益受損，因此，農民對於共同運銷的信心不足，在夏季颱風災害期（即是「夏季蔬菜契作保價運銷」的實施期間），共同運銷常有市場佔有率大幅降低的情形，而且參加契作生產的農民即使當時有貨、也不願意依約供應（萬鍾汶，1993a：65；楊世華，1993：33）。至於其他的配合措施方面，蔬菜生產面積的調查，因執行單位不是派專人負責，故準確率不高（黃欽榮，1989c：10）；而市場行情報導方面，雖然努力增加，也增設報導站，但因批發市場「供銷一體」之運作的影響、價格沒有透明化，其報導行情是不可能準確的！也就是說，政府宣稱的許多改革措施都沒有或不能落實地進行！

   

2.1.2.2. 改進零售方式之輔導

2.1.2.2.1. 「台灣區果菜運銷公司」的作為

    台灣蔬菜運銷一直存在著零售商經營規模太小的問題！依據1974年行政院「籌設全台性農產運銷公司方案」的政策思考，「台灣區果菜運銷公司」具有輔導擴大零售規模、改善零售方法以降低零售成本之任務。因此，該公司自成立以來，即設有專屬單位代替數家超級市場購買蔬果。1975-1981年間也經歷設立示範菜攤、流動攤販、自營門市部等階段，直到1981年設立延吉超級市場之後，其他自營零售業務才漸被取代（蘇振玉，1989：36-37）。在後勤作業方面，1975年將該服務單位改組成立「供銷中心」，不僅供應這些自營零售業務所需蔬果，同時也服務其他超市、大消費戶業者。唯直到1981年以後，因超市業務的成長，供銷中心的業務才漸具規模（許素華，1993：1&91-92；萬碧華，1982：25-37）。

    由於1981年延吉超市的開業成功，為台灣生鮮專業超市立下典範，也帶動了私人企業成立專業超市的風潮，台灣生鮮專業超市在80s呈現著一片欣欣向榮的景象。這是「台灣區果菜運銷公司」在輔導改進零售方法上的一項附帶的重大成就（詳見2.2.2）！

 

2.1.2.2.2. 輔導青年商店

    另外，政府也在1977年開始輔導青年創業、設立小型超市，稱為青年商店。設立此類小型超市是一種嘗試性的創新，其用意是要避免自1969年台灣第一家超市(西門超市)設立之後相繼成立的30多家大型超市之經營特性的缺點----固定資本投資龐大、經營管理費用偏高、無法降低銷售成本與零售價格。青年商店設立的目的有：

※改善零售食品衛生條件。

※幫助青年創業。

※改善食品零售系統與規模。

※補足新社區無零售市場設立之缺陷。

※為今後進一步組織連鎖零售系統與生產地農會或合作社共同運銷直接交易之前驅。

 

    計畫實施的第一年成立了27家青年商店，績效良好；第二年原計畫成立75家，並規定各青年商店一律參加連鎖經營組織，預期「一百家青年商店將是穩定台北市零售物價的基石」。唯實際上只有37家青年商店成立而已，總計64家。1979年3月成立各青年商店合作組織「台北市青年商店服務中心」以供應各店生鮮農產品；唯因進貨繁雜，人員經驗不足，購進的蔬果品質不良、損耗過多，又因蔬菜是以小包裝冷藏出售、包裝材料工資高等問題以致虧損很大。爾後，政府加強該服務中心的輔導，於1979年底，改組為「台灣青年商店公司」；但募得的資本只有110萬，與500萬之目標差距甚遠，以致該公司在運作上資金不足，無以為繼。只好於1981年，由味全公司投資800萬，改組為「中國青年商店公司」（以下簡稱為中青公司），轉變為一私人公司。

    在商店經營方面，在1982年底，原有的64家青年商店萎縮只剩下43家，由於政府沒有給於實質輔導（即補助），各商店除仍懸掛青年商店的招牌外都是各行其是；在生鮮農產品銷售上，無論是數量上與種類上，都無法與傳統零售市場競爭，價格上更是偏高！尤其蔬菜多以小包裝冷藏出售，包裝、電費成本高，又有殘貨問題，青年商店為了營業利潤、提高售價以致價格上無法與傳統零售市場競爭。研究指出：43家青年商店中有11家全無銷售生鮮農產品，其餘32家則都有出售蔬菜，其中27家仍以小包裝方式出售，5家改以散裝出售。其蔬菜貨源的取得有20家是向中青公司進貨，有4家向「台灣區果菜運銷公司」的供銷中心進貨，其餘10家是自行到零批市場批貨。在配送方面，有62.5%的青年商店對中青公司的送貨時間不滿意，乃因該公司沿途送貨、抵達時間已是在早上10點之後了，影響了青年商店生鮮農產品的銷售。整體而言，青年商店在銷售生鮮農產品上的最大困難在於冷藏電費太高。

    中青公司的蔬菜進貨方式是：葉菜類請台北市郊販運商代購，其他品項則是在零批市場購買。由於銷售量少以致採購數量也少，中青公司無法直接向農會共同運銷進貨，只有少數的辦理促銷期間可以如此進貨（萬碧華，1982：37-49；萬碧華，1983：17-52）。

    因此，政府輔導青年商店業務，無論是以商店設立數量、改善（農產品）零售規模、與推行直接向農民團體進貨而言，成效是不大的。

 

2.1.2.2.3. 改進農產品直接供應與零售現代化

    1981年延吉超市的開業成功之後，帶動了私人企業設立專業生鮮超市的風潮，政府也在1984年開始實施的「農產運銷改進方案」中積極推動「改進農產品直接供應與零售現代化」計畫。一方面，輔導超市設立、擴大零售規模、又可以連鎖化經營，而由PC場統一進貨，如此可以降低進貨成本、並避免傳統零售市場之零售商經營規模小、需要利潤高，造成零售階段價差偏高的問題；另一方面，輔導「直銷」，與傳統的共同運銷不同的，由農民或農民團體將蔬菜直接供應給超市或超市的PC場，而不經由批發市場交易階段，可以減少運銷層次，減少中間費用，達到縮減價差之目的，使生產者與消費者同蒙其利。所以，發展超市與直銷是政府改善農產品運銷制度的重要措施，尤其80s中期以後是政府回應農民運動改善農產品運銷制度之訴求的主要措施（黃欽榮，1989c：11-16）。在具體作為上，有輔導中青公司設置蔬菜PC場、輔導農會開設超市、輔導農民團體設置蔬菜PC場、輔導農民團體直銷國軍副食供應站（以下簡稱副供站）等。

    政府在輔導中青公司設置蔬菜PC場方面，在1984-1989年共補助其設備1300萬元；1989年「中青公司」也在蔬菜重要產地設置PC場以進一步垂直整合、直接向農民或農民團體進貨，其營業規模也隨著1986年後味全公司所屬的松青超市之陸續開設而大幅成長，由1986年的262公噸成長到1987年的995公噸、1988年的1611公噸、1989年的3960公噸、1990年的4296公噸（許素華，1993：75-76；許玄謀、陳香吟，1991：21-78）。其他方面的成果，至1992年底，輔導了農會開設超市共60家；輔導農民團體設置蔬菜PC場共10處。而輔導農民團體直接供應蔬菜給國軍副食品供應站之業務始自1990年1月起，最初只有3個國軍副供站參加，1992年4月為19個，自1993年後為32個（詹德榮，1992：40；周妙芳，1993：35；賴明志，1994：27）。

 

2.1.3. 自1990年迄今的改革措施

    在諸多改革與輔導措施下，蔬菜運銷價差大的問題仍然沒有解決，災後「菜價飆漲」也沒有稍減，反而有越來越趨於嚴重！1990年連續幾次颱風侵襲台灣、菜價飆漲時，有農政官員表示：主要產地的兩個批發市場自災後雖然蔬菜進貨量減少約一半，批發價格只提高約五成，但在消費地零售價格往往是災前10倍以上，其原因在於中間剝削以及零售商的哄抬（自立早報1990.9.9.）！在消費者抱怨不斷，媒體大肆報導菜價不合理飆漲的情況下，1990年10月行政院長下令剷除「菜蟲」以改進蔬菜運銷制度，消除中間剝削，確保農民和消費者福利。當時，農委會主委也痛陳蔬菜批發市場確實有「菜蟲」存在；並宣示要全力推展直銷與共同運銷，以杜絕中間商居間哄抬或壟斷價格的機會（自立早報，1990.10.11.；自由時報，1990.10.14.）。然而，也有報導指出：蔬菜運銷制度不健全，交易過程中遭惡勢力把持、脅迫均是由來已久的問題，對於這類情形，主管的農政單位並不是不知道，只是認定、蒐證上有困難以致無法查辦（自立早報1990.10.12）；最後，此一「抓菜蟲行動」也就不了了之！1991年政府為避免颱風期菜價高漲的歷史重演，擴大實施「夏季蔬菜契作保價運銷」，冀希透過保證價格等契作方式確保夏季蔬菜供需平衡（自立早報1991.03.11）。1992年4月菜價再度狂飆，行政院長要求農政單位在一年之內使產地直銷台北市零售商比例從當時的約10%提高到50％（自立早報1992.5.15）。又同年6月公布之消費者物價指數，1-5月較上年同期上漲5.08％，超過政府設定5％的警戒線，各界猛烈批評：農產品（包括蔬菜）價格上漲是「禍首」（自立早報1992.6.6）。之後不久，農政單位實施「改進蔬菜產銷專案計畫 」，此為現階段政府主要的改革作為。其主

要措施如下：

※輔導設置蔬菜生產專業區，配合市場需求、實施計畫生產。

※推行網室栽培，以穩定產量、減輕天然災害損失、並提高蔬菜品質。

※獎勵農民災後緊急復耕，每公頃補助額由三千元提昇到五千元。

※加強產銷班之組訓，強化對農民的生產、運銷之技術與理念的教育訓練。

※整合產銷預警制度：每月查報蔬菜生產面積及產量，並在災後迅速查報蔬菜受損情形。

※輔導農民團體辦理蔬菜共同運銷供應消費地批發市場。

※推動「夏季蔬菜契作保價運銷」。

※辦理購貯，俾應付災後市場需求。

※輔導農民團體直銷超市及國軍：接受農民團體供應蔬菜的國軍副供站由19個增加為32個。

※加強市場行情報導服務。

※健全批發市場交易制度及營運管理，以促進價格形成合理化，並縮短運銷價差：I、督促批發市場執行拍賣交易以保障供銷雙方利益。II、輔導批發市場提高共同運銷進貨比例，防止供銷一體產品進場交易 （改進蔬菜產銷專案計畫，1992）。

    然而，和過去比較，「改進蔬菜產銷專案計畫 」並沒有特別的新措施、只不過舊瓶新裝罷了！對於蔬菜運銷的主流——傳統運銷管道，除了繼續輔導共同運銷與實施「夏季蔬菜契作保價運銷」以提高農民種植意願外，並沒有正面解決問題的強有力的作為！不僅沒有1974年籌設「台灣區果菜運銷公司」時，冀望以改革消費地批發市場之經營管理為中心、整體性改善蔬菜運銷問題的雄心壯志；也沒有在制度設計上思考該如何健全蔬菜運銷制度，以消除交易過程中遭惡勢力把持、脅迫等長久存在已久的問題。即令關於健全批發市場交易制度及營運管理的作為，也只和1984年的「農產運銷改進方案」的措施一樣——要提高拍賣率及增加共同運銷的貨源比例而已，沒有積極努力於克服前方案之目標沒有達成的困難、對症下藥地解決問題；對於台北市批發市場的拍賣弊端也不見革除之企圖，而對於其他批發市場的經營管理問題甚至是本末倒置地要提高共同運銷進貨比例以防制供銷一體！由此看來，政府對於傳統運銷管道，除了實施「夏季蔬菜契作保價運銷」與輔導共同運銷外，似乎是無能為力的！

    此外，值得注意的是，該專案計畫宣稱預期要達成的效果是穩定蔬菜供應與穩定蔬菜價格，其方法是：藉由夏季契作保價生產、蔬菜生產專業區之計畫生產與購貯工作來穩定蔬菜供應；然後，在蔬菜供應穩定的條件下，配合直銷的推動，可以減少交易層次、避免不合理之人為的價格哄抬、而縮短運銷價差、穩定蔬菜價格（改進蔬菜產銷專案計畫，1992：16-17）。問題是：夏季契作保價生產、蔬菜生產專業區之計畫生產、購貯工作都是長期以來辦理的措施，只是繼續辦理就能確保蔬菜供應穩定？如果現在能，那麼，過去為何不能呢？又從這個目標的陳述看來，似乎即使蔬菜供應穩定，蔬菜價格也可能不穩定，但只要直銷順利推動，就能確保蔬菜價格穩定！然而，應該思考的，直銷並不是蔬菜運銷的主流，如何能負擔得起穩定整個蔬菜價格的責任呢？又直銷能發展到足以擔負起此重責大任嗎？從其它研究的結果與專家的討論看來，直銷的發展似乎仍是困難重重（詳見2.2.2.）！那麼，政府的輔導措施足以協助克服直銷推動上的困難嗎？就計畫內容而言，政府除了協助增加接受直銷蔬菜的國軍副供站數目外，頂多也只能補助農民團體PC場設施以利降低經營成本、直銷超市而已，但並不能確保直銷超市之業務能夠成長！如此，在政策上怎麼可以把穩定蔬菜價格、縮短運銷價差的希望寄託於直銷的發展呢？也就是說，「改進蔬菜產銷專案計畫 」之穩定蔬菜價格的目標是被寄望於直銷的推動（傳統運銷管道似乎被認為是無可救藥了），但在措施上卻又無法確保直銷順利推動！

    在該專案計畫實施之後，穩定蔬菜供應與穩定蔬菜價格的計畫目標迄今仍沒有實現！1993年元月還是發生了蔬菜生產嚴重過剩、價格非常低落，政府為挽救菜價跌勢，乃實施「秋冬季盛產蔬菜緊急收購計畫」，首度動用經費收購生產過剩的蔬菜，共支出一千一百萬元（萬鍾汶，1993：3）。而同年12月竟然異於往常地，在無風無雨情況下發生蔬菜供應不足，而蔬菜零售價格依然狂飆；可笑的是，在那之前不久(10月)，政府還根據生產面積調查結果預估蔬菜會生產過剩而宣導減產（中國時報，1993.12.11）！在各種批評下，政府又決定將每月查報蔬菜生產面積及產量的工作改為每旬進行，建立「蔬菜生產動態速報系統」以做好蔬菜產銷計畫（中國時報，1993.12.30.）！由這些事例可知：「改進蔬菜產銷專案計畫 」實施後，蔬菜生產面積調查仍不確實、計畫生產也未落實，蔬菜供應仍不穩定、蔬菜價格也不穩定、運銷價差仍大，而直銷仍是推動困難、傳統零售市場仍是蔬菜零售階段的主流！

    總結而言，政府在蔬菜運銷制度改革上超過20年以上的努力依然沒有解決運銷價差大的問題，而且尚看不出政府正採取了有效的改善措施！

2.2. 對蔬菜運銷現況的了解

    由上可知，70年代初政府開始進行蔬菜運銷制度改革是為提昇農民的農業所得以振興日益衰蔽中的農業！就效果而言，改革蔬菜運銷制度應可以縮短運銷價差，提昇農民農業收得、減輕消費者負擔；同時也可以提昇蔬菜運銷效率、減少社會資源浪費；更重要的，可以去除運銷制度中不公平的面向、增進社會健全發展！然而，雖然二十多年來政府作了很多的努力，但蔬菜運銷價差大的問題仍然未被解決，反而是越趨於嚴重！從上述的歷史回顧也可以了解：蔬菜運銷制度似乎是問題重重，有人為的價格操縱，特別是批發市場的經營管理不善，存在著「菜蟲」，參與拍賣交易的共同運銷蔬菜常遭到不合理地壓低價格！但是，除了這些零零碎碎的報導與評論外，學術界對於蔬菜運銷制度的實際運作並沒有完整的探討，對於蔬菜運銷的許多現象也無法給予合理的解釋，即令是這些被指出的問題是如何在運銷制度的運作中存在以及其長久存在的理由，現有文獻也無法提供解答！於是，學術界也就無法適當地評估政府措施的適當性，更遑論提供適當的政策建議了！

        要對症下藥地有效解決蔬菜運銷制度的問題首先得深入了解目前蔬菜運銷制度的實際運作！很可惜的，現有文獻在這方面的知識很缺乏！因此，深入探究目前蔬菜運銷制度的實際運作將是本研究的主要任務。為利於研究的進行，本節先行整理現有文獻中對於蔬菜運銷現況的了解與相關的討論。

 

2.2.1. 對當前蔬菜運銷制度的了解

        由於批發市場沒有普遍設立，而既有批發市場功能又不彰，無法吸引供銷雙方都進入批發市場交易，因此，無論是在產地或消費地，在批發市場之外都還是有執行批發交易的「市場」，既有批發市場的蔬菜交易量都不是當地蔬菜交易量之全部。而由於既有批發市場的經營管理問題、供銷一體普遍存在，批發市場的交易量與價格統計也都難以切合事實！

        在台灣現行的蔬菜運銷制度下，農民在產地所能接近的運銷管道有三：在產地批發市場賣給販運商或在場外直接與販運商交易，經由販運商運銷到消費地，此為「販運商管道」；或經由農民團體共同運銷供應到消費地批發市場，此為「共同運銷管道」；或經由農民團體直銷給超市與國軍，此為「直銷管道」；相對於「直銷管道」，「販運商管道」與「共同運銷管道」這兩個管道被合稱為「傳統運銷管道」。為了陳述方便，以下將「傳統運銷管道」與「直銷管道」加以區隔、分別討論。

        在「傳統運銷管道」中，販運商可能進入批發市場參與拍賣賣出或以「供銷一體」方式直接賣給承銷人，也可能經由場外交易直接供應給不在批發市場營業的零批商；而共同運銷在現實上則只局限於批發市場的拍賣交易。在消費地批發市場中，只有台北市批發市場的拍賣率達75%，但直到1990年的論文都還指出其拍賣的價格決定存在著弊端；而其他批發市場大多是只提供交易場地、任由「供銷一體」運作，只對共同運銷蔬菜進行拍賣、價格常被蓄意壓低，以致共同運銷的市場佔有率無法提昇。在批發市場承銷人方面，台北市以外的批發市場是由承銷人在分貨場上零批賣給大消費戶與零售商；而台北市批發市場的承銷人可區分為使用分貨場的零批商（包括甲、乙、丙承銷人），與其他零批市場的零批商、大消費戶、在「傳統零售市場」上的蔬菜零售商及超市業者等的丁種承銷人。甲、乙、丙承銷人可能是以「供銷一體」方式或參與拍賣取得貨源，之後在分貨場上從事零批交易；其他不在批發市場的零批商可以到批發市場以參與拍賣交易取得貨源、也可能直接由產地販運商供貨，而大消費戶、零售商、超市業者除了可能直接到批發市場參與拍賣進貨外，也可以到零批市場批貨。而一般消費者所需的蔬菜則從零售商或超市購得。因此，「傳統運銷管道」從產地到大台北地區的結構，如圖2-1；雖然文獻指出：「傳統運銷管道」有人力生產力低、高價與低價期間之運銷價差變動大、運銷損耗率長久來改善不多、批發至零售階段之價差不合理、零售規模太小以致零售成本太高、市場的競爭性低、銷售管道不完全暢通及資訊傳遞不完整等主要問題（許文富、蕭清仁，1990：115-116；詹德榮，1992：37-38；黃琮琪，1990：66），但其實際運作情形及為何會產生這些問題則尚無法了解！

圖2-1      「傳統運銷管道」從產地到消費地的結構

 

        在「直銷管道」中，農民團體的銷售對象包括超市（或其PC場）與國軍副供站。在直銷超市方面，農民團體可能是直接供應超市小包裝蔬菜，超市可以直接擺設銷售；也可能是供應大包裝蔬菜，由超市PC場處理成小包裝，再配送到各超市擺設販售。而直銷國軍業務則是政府行政力量干預的結果，為農民團體的獨佔市場。政府將32個國軍副供站分配給24個農民團體（包括12個合作社場、9個農會、3個省青果社分社），除了1個副供站是由2個農民團體共同供應外，其餘31個副供站都只由1個農民團體獨自供應所需的各類蔬菜；在供應單位方面，有17個農民團體只供應1個副供站，6個農民團體負責供應2個副供站，1個農民團體供應4副供站（賴明志，1994：6）。其供應方式是由農民團體供應蔬菜到副供站，各部隊到副供站取回所需蔬菜。由於32個國軍副供站已經都作分配了，因此，直銷國軍的數量無法再成長，所謂直銷的發展就只有依靠直銷超市了！

    發展直銷是政府現階段穩定菜價、改善蔬菜運銷制度的主要措施，其理由是：直銷可以縮短交易層次，減少中間費用，提高農民所得，減輕消費者負擔，並可以避免「傳統運銷管道」中不合理的人為的價格哄抬，是很切合台灣改善蔬菜運銷制度之需要（黃欽榮，1989c：11-16；許玄謀、陳香吟，1991：7-11；黃欽榮、黃慇賢，1994：33-35）！除了這樣的「理論」之外，也有「各種運銷管道價差的比較研究」的實證研究結果（詳見2.3.1.）指出：在各種運銷管道中，「直銷管道」（指直銷超市）的運銷價差最小、農民所得價格最高、零售價格最低，是對農民與消費者最有利的運銷管道（萬鍾汶，1993b：43-44；黃欽榮、黃慇賢，1994：33-35）。然而，在現實上，直銷的發展似乎仍是困難重重的（詳見2.2.2.）！

 

2.2.2.超市的發展及直銷超市的限制

2.2.2.1. 零售系統的演變與超市的發展

    從歷史發展的角度來看，長久來，為了滿足消費者的生鮮農產品等的需求，就有所謂的「傳統零售市場」普遍設立，其營業時間集中在早上。傳統零售市場為各類物品的零售商聚集處，不僅供應生鮮農產品，也供應熟食品、衣服、玩具等各式各樣生活所需用品。因此，各傳統零售市場成為附近居民的購物中心。即使隨著台灣經濟發展與都市發展，有許多新社區成立，在附近也必然有新的傳統零售市場（無論是合法或非法的）出現，以滿足住家的生活需要。同樣的，隨著社會結構改變、夫妻都是上班族的小家庭（雙薪家庭）增多，為滿足上班族在下班後購買生鮮農產品之需求，也有黃昏市場的出現。

    在這樣傳統零售市場到處存在的發展背景下，雖然台灣在1969年就有第一家超市成立，之後陸續成立了30多家（都附設於百貨公司），1977年有青年商店之小型超市的設立，但在生鮮農產品的銷售上都無法與傳統零售市場競爭。直到1981年延吉超市開業後，超市的生鮮農產品才漸受消費者肯定。由於延吉超市的營業良好，帶動了私人企業成立生鮮超市的風潮，雅客（1985）、松青（1986）、惠康（1987）、惠陽（1988）等連鎖化生鮮超市相繼設立，競相開店以爭取地利，1990年之後也有萬客隆等量販店式的超市設立，至1992年在大台北地區已有170家以上的超市。如此看來，超市似乎蓬勃發展，但是自1992年後其開店數目已趨減少，而且其生鮮農產品的銷售仍遭受著傳統零售市場的低價競爭，其未來的成長空間還尚待觀察（許素華，1993：65&74-76）！

 

2.2.2.2. 直銷超市的限制

    雖然蔬菜直銷超市在理論上似乎很完美，但文獻指出現實上是有很大的限制，其主要原因有二：

a、大部分消費者以到傳統零售市場購買生鮮農產品為主

    研究指出：消費者購買生鮮農產品的頻率很高，購買時間集中在早上，而每次都會依需要購齊所需的各類生鮮農產品。以購買蔬菜的消費者樣本而言，天天購買生鮮農產品者佔33%，2-3天購買一次者佔50%，4-5天購買一次者佔10%，6-7天購買一次者佔5%；購買蔬菜的時間89%的消費者是在早上，尤其於0700-1000購買的消費者佔66%。消費者選購蔬菜首先考慮新鮮度、衛生安全、農藥殘留問題等因素，而價格相對地不是很重視的因素。當菜價上漲時28%的消費者之蔬菜消費不會受影響，47%則會多購買其他較便宜蔬菜以代替，其餘25%會以多購買水果、肉品、漁產品以替代（黃紹顏、謝邦昌，1993：109、165、220、245）！

 

    然而消費者在選擇購買生鮮農產品之場所是以該場所供應貨品新鮮衛生、價格較合理為最主要的考慮因素，而相對於超市，傳統零售市場正好具有這樣的競爭優勢！研究指出：台北市消費者傾向於到傳統零售市場購買生鮮農產品（包括蔬菜），但喜歡到超市購買雜貨、乾貨與日常用品；只有在災害期消費者會多到超市購買蔬菜、水果，此時超市之蔬果扮演著急救站的角色！該研究也指出：台北市消費者前往購買生鮮農產品的方式，69%是步行，14%是騎機車，顯示消費者是以在住家附近購買為主（顏春蘭，1989：85-86、90、106、119、188）！也就是說，消費者以在住家附近的傳統零售市場購買生鮮農產品為主！

        1993年的研究指出：只有14%的消費者以在超市購買生鮮肉品與漁產品為主，而只有12%的消費者以在超市購買蔬菜、水果為主（黃紹顏、謝邦昌，1993：134、188&244），足見雖然超市已經普遍設立，但大部分的消費者仍是以傳統零售市場為購買生鮮農產品的主要場所，而超市的售價較高是重要原因之一！既然大部分的消費者少到超市購買蔬菜，直銷超市的發展自然就受到限制！依據1991年的研究，在台北市超市設立最多，但其蔬菜的市場佔有率尚不及14%，研究者因而斷定：直銷並不能取代傳統運銷管道，只能刺激其改善！這樣的結論深受該論文發表研討會之與會專家的贊同（許玄謀、陳香吟，1991：143&194-211）。

 

b、超市蔬菜不是全以直銷的方式進貨

    以連鎖超市業者而言，除了台北農產運銷公司的供銷中心因地利之便是以直接從拍賣交易取得貨源為主外，其他連鎖超市業者都無法直接從拍賣交易取得貨源。而無論其蔬菜PC場是設於消費地（如惠康、惠陽）、或設於產地（如中青公司），貨源也都不完全是來自農民或農民團體。據調查結果：設於消費地的PC場約50%的貨源是來自產地販運商或消費地零批商；而中青公司PC場雖設於產地，但仍有38%的貨源來自台北市零批商，其他62%的貨源雖聲稱是來自產地農民團體，但實際上也是有來自產地販運商的（許玄謀、陳香吟，1991：80、85-87、119-102&195-201）。至於超市業者為什麼要向販運商或零批商進貨而不是以直銷方式進貨的原因則尚待探討！

    此外，也有專家指出：直銷有銷售規模夠大與否、貨色齊全與否、價格如何決定等問題待克服，不必然會比經由批發市場大量集中、交易、分散之運銷方式來得有利（陳榮松，1990：14）！

2.2.3. 農民團體的共同運銷與直銷業務

2.2.3.1. 共同運銷業務

    在政府長期輔導下，農民團體共同運銷的數量確實很有成長，如表2-1；但絕大部分的數量是集中於台北市批發市場。以1993年而言，93%的共同運銷蔬菜是銷售到台北市批發市場，在台北市批發市場的市場佔有率為53.0%；在其他

批發市場的佔有率，除三重市場佔44%外，其餘6個市場都不及10%。辦理蔬菜共同運銷的農民團體有省農會、省農聯社、省青果運銷合作社三大系統。以1993年而言，其共同運銷數量分別是102千噸、91千噸、與19千噸，是以省農會與省農聯社兩大系統的農民團體為主流（1993台灣地區農產品批發市場年報：70-80&468）。

表2-1      1983-1993年農民團體共同運銷數量

年份	數量（公斤）
1983	99,820
1984	119,427
1985	125,652
1986	133,802
1987	141,342
1988	165,931
1989	176,538
1990	173,511
1991	197,129
1992	202,626
1993	211,796

        在組織上，農民團體設有產銷班，負責蔬菜生產、供應，農民團體應配合市場需求、實施計畫生產，並輔導產銷班班員之蔬菜生產技術與協助其銷售（改進蔬菜產銷專案計畫，1992：21）。又產銷班班員是參加「夏季蔬菜契作保價運銷」的先決條件，否則，無法享受最低保證價格的保障。各產銷班應根據所屬農民團體核配契作菜種，由農民團體輔導實施梯次栽培生產（夏季蔬菜契作保價運銷，1994：3-4&11）。

    在現實上，雖然農民團體共同運銷在每年6月到10月期間可參加「夏季蔬菜契作保價運銷」，與批發市場訂立供應量契約、享受最低保證價格之保障；然而，依研究指出：在實際實施上，農民團體常以氣候不利生產為理由，沒有依契約量供應，尤其在災害後、蔬菜供不應求、市場行情高於最低保證價格甚多時，農民為追求高價，雖有貨也不願依契約供應。另外，共同運銷在實際運作時也一直存在著一個問題，農民會將品質較好的產品賣給販運商而次級品才參加共同運銷，或在販運商收購價格不佳時才將貨品擠向共同運銷，使得共同運銷在數量及品質上無法穩定（吳明敏、許漢卿，1992：8；詹德榮，1992：38；萬鍾汶，1993a：65）。

 

2.2.3.2. 直銷業務

    在直銷業務方面，依政府報告指出：在1992年6月前，政府已輔導10個農民團體（5個農會、5個合作社場）設立蔬菜PC場以直銷超市及國軍，其處理能力每月1000公噸（詹德榮，1992：40）！

    在直銷國軍方面，1992年供應數量為28503公噸，供應單位12個合作社場、9個農會、3個省青果社分社三個系統各佔51.4%、33.3%、15.4%（賴明志，1994：6&29）。但直銷國軍的蔬菜貨源在數量上有37%是由所屬會（社）員供應、29%是其他農民團體協助供應、另34%則是採購而得（賴明志，1994：30），足見個別農民團體的會（社）員生產的蔬菜品項或數量有限、無力獨自滿足需求單位的所消費的各類蔬菜與數量，所以，約50%的貨源需要其他農民團體協助供應或是採購而得，而這是違反「農產品市場交易法實施細則」共同運銷貨源以屬於農民直接生產者為限之規定的，也不符合「直銷」的意義。至於農民團體直銷超市的執行情形則尚沒有相關的研究報告！

 

2.2.4. 蔬菜價格極不穩定

    除了運銷價差大外，台灣蔬菜運銷也一直存在著價格極不穩定的問題！以拍賣率最高、價格資訊較準確的台北市批發市場而言，以1982-1991年的月別資料計算，其整體價格之F值是17.7，屬相當不穩定程度5 ；而個別蔬菜的價格的F值，青蔥25.9、甜玉米34.5、蘿蔔為39.5、花胡瓜41.5、甘藍42.5、包心白菜67.2，皆屬極不穩定程度6 （楊世華，1993：100-101）。但這樣的統計數值尚無法表達價格變動的實際情形，以下以1993年12月上旬包心白菜在第一、第二批發市場的每天價格變動情形作說明，如圖2-2，顯示其價格不僅每天都有變動，相隔兩天的價格的價格變動可能在5元/KG以上，而且同一天在兩個市場的價格差異也很大！對於這樣的價格變動情形並不能只以「台灣夏季多雨、多颱風，蔬菜生產風險高；而冬季氣候適合蔬菜生產，又農民會在裡作多種植蔬菜」來解釋，而其真正原因尚有待探討，尤其應探討政府一再宣稱的計畫生產是如何實施及現行運銷制度對價格波動的影響！

 

 

圖2-2      1993年12月上旬台北市第一、第二批發市場之包心白菜成交價格   

 

        此外，不僅同一種蔬菜同一天在第一、第二批發市場的價格有很大的差異，即使是同一種蔬菜在相同的傳統零售市場之價格都可能會有10元/KG以上的差異，固然這可以以蔬菜品質、零售商的進貨價格、處理程度、提供服務不同等因素來解釋，但此外還有其他因素呢？是不是會有零售商為賺取更高的利潤而提高售價呢？而這樣的零售商如何能存活？為何不怕因售價高而有過多剩貨以致於收益反而受損呢？這些問題也都有必要加以探討！